Qu’est-ce qu’un terrain non constructible ?
Il est possible de considérer qu’un terrain n’est pas constructible lorsqu’il ne peut pas supporter une construction réellement nouvelle compte tenu de son usage.
Dans le langage des administrés, sont généralement désignés comme étant « inconstructibles » les terrains situés :
- Dans les zones agricoles identifiées par un Plan Local d’Urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu ;
- Ou dans les secteurs inconstructibles des communes dotées d’une carte communale ;
- Ou en dehors des Parties Actuellement Urbanisées (PAU) des communes dépourvues à la fois de carte communale et de document d’urbanisme.
Le caractère inconstructible d’un terrain peut également résulter de la présence d’un risque identifié le cas échéant par une Servitude d’Utilité Publique (SUP), comme un Plan de Prévention des Risques (PPR).
Un terrain peut également être inconstructible en raison de son enclavement (il ne dispose d’aucun accès vers et depuis la voie publique ou cet accès est insuffisant).
Cependant, le terrain n’est pas strictement inconstructible dans la plupart de ces situations (c’est plutôt le projet qui n’est pas autorisé). En effet, certaines constructions nouvelles demeurent parfois admises quand bien même le terrain serait désigné comme étant compris dans un secteur « inconstructible » ou dans une zone agricole.
Parmi les constructions nouvelles fréquemment autorisées dans un secteur « inconstructible », il est possible de relever :
- Les constructions nécessaires et directement liées à l’activité agricole (sauf en dehors des espaces urbanisés au sens de la loi Littoral et dans les secteurs inconstructibles des cartes communales) ;
- Les Constructions et Installations Nécessaires Aux Services Publics d’Intérêt Collectif (CINASPIC)
Les constructions nouvelles à usage d’habitation et leurs annexes demeurent en principe interdites.
Terrains à bâtir, secteurs inconstructibles et code de l’expropriation
Le code de l’expropriation apporte un éclairage intéressant sur le caractère constructible ou non d’un terrain.
Au sens de l’article L.13-15 du code de l’expropriation, les secteurs « constructibles » correspondent aux secteurs désignés comme tels par un document d’urbanisme (comme un Plan Local d’Urbanisme), ou, en son absence, aux secteurs localisés dans une partie actuellement urbanisée de la commune.
Le juge de l’expropriation estime qu’un terrain compris dans une zone naturelle identifiée par un document d’urbanisme (Cour de cassation, Chambre civile 3, du 26 avril 1989, 87-70.292, Inédit) ou un terrain compris dans une zone agricole (Cour de cassation, civile, Chambre civile 3, 19 décembre 2007, 06-21.998, Publié au bulletin) ne sont pas constructibles.
Il faut cependant souligner le fait que le code de l’expropriation relève d’une législation indépendante de celle de l’urbanisme. La qualification de secteur constructible au sens du code de l’expropriation intervient dans le cadre de la fixation des indemnités à la suite d’une expropriation pour cause d’utilité publique.
Terrain inconstructible en raison d’une disposition d’urbanisme
Un projet peut être interdit compte tenu de sa destination dans l’un des secteurs identifiés par :
- Un document d’urbanisme : comme le Plan Local d’Urbanisme (PLU) ;
- Ou par une carte communale : la carte communale définit les conditions de mise en œuvre du Règlement National d’Urbanisme (RNU) ;
- Ou au regard des dispositions applicables aux communes dépourvues à la fois de carte commune : le Règlement National d’Urbanisme (RNU) ;
- Et/ou par une « limitation administrative au droit de propriété », comme la loi Littoral.
Plan local d’urbanisme : exemple de la zone agricole
Le règlement du Plan Local d’Urbanisme (PLU) opère un zonage de la commune dans laquelle il est appliqué :
| Zones Urbaines (zone U) | Il s’agit des zones déjà urbanisées et dans lesquelles les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante à desservir les constructions à implanter. | Art. R.123-5 du code de l’urbanisme |
| Zones à Urbaniser (zones AU) | Elles correspondent aux zones destinées à accueillir des constructions à plus long terme. | Art. R.123-6 du code de l’urbanisme |
| Zones Agricoles (zones A) | Il s’agit des zones à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. | Art. R.123-7 du code de l’urbanisme |
| Zones naturelles et forestières (zones N) | Ces zones correspondent aux secteurs à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt esthétique, historique et écologie. | Art. R.123-8 du code de l’urbanisme |
Zone agricole et constructions interdites
Le classement d’un terrain en zone agricole a pour effet d’interdire les constructions nouvelles et les installations qui ne sont pas nécessaires et directement liées à l’exercice de l’activité agricole.
Dans ce cadre, les projets de bâtiments à usage d’habitation font l’objet d’une vigilance particulière de la part de l’administration et donnent lieu à un contentieux abondant.
Par exemple, il a été jugé comme n’étant pas nécessaire et/ou pas directement lié à l’activité agricole :
- Un bâtiment d’habitation d’un maraîcher (Conseil d’Etat du 4 mars 1994, 117080, mentionné aux tables du recueil Lebon),
- Une maison individuelle, malgré l’installation d’un agriculteur (Conseil d’Etat du 24 février 1992, 97159, inédit au recueil Lebon)
- Un bâtiment d’habitation dont la nécessité de sa construction pour l’exercice de l’activité agricole n’est pas établie, alors même que le pétitionnaire est cotisant à la MSA (Cour administrative d’appel de Lyon, du 27 février 1996, 95LY01899 95LY01914, mentionné aux tables du recueil Lebon).
Afin d’apprécier le lien entre l’habitation et l’activité agricole du pétitionnaire, « il y a lieu le cas échéant de prendre en compte à la fois les caractéristiques et les exigences de son activité selon la nature notamment de ses cultures, et les modalités d’organisation de son exploitation » (Cour Administrative d’Appel de Marseille, 26/06/2008, 06MA02194).
Zone agricole et constructions pouvant être autorisées
Toutes conditions étant réunies par ailleurs, la construction d’un bâtiment à usage d’habitation directement liée à l’activité agricole peut être autorisée lorsque l’activité nécessite une présence sur place de manière permanente.
Par exemple, le lien direct et nécessaire d’une habitation avec l’activité agricole a été reconnu pour une construction comportant une partie à usage d’habitation en raison de sa proximité avec une cave viticole (Conseil d’Etat, du 15 février 1991, 85672).
L’activité agricole peut cependant être exercée sur une autre commune que celle dans laquelle le bâtiment sera implantée (Conseil d’Etat du 6 mars 2000, 199228, mentionné aux tables du recueil Lebon), bien que l’éloignement ne doit pas être trop important (Conseil d’État, 18/07/2011, 323479, Inédit au recueil Lebon).
Les Constructions et Installations Nécessaires Aux Services Publics d’Intérêt Collectif (CINASPIC) sont autorisées en zone agricole dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages.
Carte communale : zones inconstructibles
La carte communale a pour objet d’assurer la mise en œuvre du Règlement National d’Urbanisme (RNU) en délimitant les secteurs constructibles et les secteurs inconstructibles du territoire dans lequel il est appliqué.
Le classement en zone inconstructible a pour effet d’interdire l’édification d’une construction nouvelle, à l’exception des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs (art. L.124-2 du code de l’urbanisme).
Au sujet des ouvrages annexes non attenants à une construction existante, le législateur estime dans une réponse publiée au Journal Officiel le 27/07/2006 que :
Le Conseil d’État a jugé dans un arrêt en date du 9 mai 2005 (req. n° 262618), mentionné sur ce point au recueil Lebon, qu’une piscine non attenante à une habitation ne saurait être considérée comme une extension d’une construction existante. Dès lors, les piscines, garages, abris de jardins ou autres annexes isolées ne sauraient être autorisés dans les zones inconstructibles des cartes communales.
L’adaptation, le changement de destination, la réfection ou l’extension des constructions existantes peut toutefois être admis.
Reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit après sinistre et carte communale
L’article L.111-3 du code de l’urbanisme dispose que :
La reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de dix ans est autorisée … sauf si la carte communale … en dispose autrement, dès lors qu’il a été régulièrement édifiée.
Le Conseil d’Etat montre toutefois que la reconstruction à l’identique après sinistre ne peut pas s’appliquer dans la mesure où « les occupants seraient exposés à un risque certain ou prévisible de nature à mettre gravement en danger leur sécurité » (Conseil d’Etat, du 23 février 2005, 271270, publié au recueil Lebon).
L’autorité compétente en matière de délivrance des autorisations de construire peut par ailleurs utilement invoquer l’article R.111-2 du code de l’urbanisme afin de justifier son refus de l’autorisation de construire dès lors qu’une construction est de nature à porter atteinte à la sécurité ou à la salubrité publique.
Commune sous RNU : terrain situé en dehors des Parties Actuellement Urbanisées (PAU)
En l’absence de document d’urbanisme, comme un Plan Local d’Urbanisme, et d’une carte communale, les constructions nouvelles sont en principe interdites en dehors des « Parties Actuellement Urbanisées » (PAU), à l’exception de celles visées à l’article L.111-1-2 du code de l’urbanisme :
- Les constructions nécessaires à l’exploitation agricole ;
- Les installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées (installations classées, stations d’épuration) ;
- Et les constructions autorisées par le conseil municipal.
Il s’agit de la règle de la « constructibilité limitée », dont les objectifs sont à la fois d’inciter les communes à se doter d’un document d’urbanisme et à lutter contre l’urbanisation dispersée.
L’administration est tenue de rejeter une demande d’autorisation de construire dès lors qu’elle porte sur un terrain qui n’est pas compris dans une Partie Actuellement Urbanisée et que le projet n’entre pas dans les exceptions énumérées à l’article L.111-1-2 du code de l’urbanisme (Conseil d’État, 10/11/2006, 283201).
L’adaptation, le changement de destination, la réfection, l’extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d’habitation à l’intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole demeurent toutefois autorisés en dehors des PAU.
Le Conseil d’Etat juge que la transformation d’un chalet de jardin de 20 m² en une maison d’habitation de 118 m² comprenant un garage en sous-sol doit être regardée comme une construction nouvelle. En conséquence, le permis de construire ne peut être légalement autorisé en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune (Conseil d’Etat, du 10 juin 1992, 109891, inédit au recueil Lebon).
Dans quelles situations un terrain est-il compris dans une PAU ?
Bien qu’il soit admis que le service instructeur puisse se référer à la notion de hameau, bourg ou îlot, le code de l’urbanisme n’apporte aucune définition sur la notion de « Partie Actuellement Urbanisée ».
La jurisprudence permet toutefois d’appréhender la portée de cette notion. De façon générale, il est tenu compte de l’environnement du projet et de la présence d’équipements.
Par exemple, un terrain situé à 150 mètres d’un bourg, les parcelles voisines n’étant pas construites, n’est pas compris dans une partie actuellement urbanisée (Cour Administrative d’Appel de Bordeaux, 27/06/2011, 10BX02102, Inédit).
A l’inverse, un terrain situé à proximité immédiate d’un lotissement composé d’un nombre suffisant d’habitations desservies par des voies d’accès est compris dans une partie actuellement urbanisée de la commune (Cour administrative d’appel de Nancy, 1e chambre, du 24 mars 1994, 92NC00873, inédit au recueil Lebon).
Loi Littoral
La loi Littoral a pour objet d’assurer la préservation et la mise en valeur des paysages aux abords de certains espaces littoraux.
L’article L.146-4 III du code de l’urbanisme dispose qu’en dehors des espaces urbanisées, les constructions nouvelles sont interdites sur une bande littorale de 100 mètres, à l’exception des équipements et installations d’intérêt collectif.
Le Conseil d’Etat, dans une décision du 22 octobre 1999, montre que : « La distance par rapport au rivage de la mer de constructions situées en haut d’une falaise est calculée horizontalement de tout point des façades de ces constructions à l’élévation à la verticale du point, au pied de la falaise, jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles. » (Conseil d’Etat du 22 octobre 1999, 180422 180447, mentionné aux tables du recueil Lebon).
Terrain inconstructible en raison d’un risque
La non-constructibilité d’un terrain peut résulter d’un risque naturel ou technologique. Ces risques peuvent être pris en compte par une Servitude d’Utilité Publique (SUP), comme le Plan de Prévention des Risques (PPR).
Les SUP sont opposables aux autorisations de construire.
Le cas échéant, l’administration en charge de la délivrance de l’autorisation de construire peut toujours invoquer l’article R.111-2 du code de l’urbanisme afin de justifier un refus en raison d’un risque :
Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations.
L’article R.111-2 du code de l’urbanisme est l’une des règles d’ordre public issue du Règlement National d’Urbanisme qui demeure applicable sur l’ensemble du territoire national, même lorsque la commune est dotée d’un document d’urbanisme (art. R.111-1 du code de l’urbanisme).
Les Servitudes d’Utilité Publique : qu’est-ce que c’est ?
Les Servitudes d’Utilité Publique (SUP) affectant l’utilisation des sols constituent une catégorie de servitudes administratives. Elles sont évoquées aux articles L.126-1, R.126-1 à R.126-3 et R.126-1 annexe du code de l’urbanisme.
Il existe environ une soixantaine de servitudes d’utilité publique, qui peuvent être regroupées selon 4 catégories :
- Conservation du patrimoine ;
- Utilisation de certaines ressources et équipements ;
- Défense nationale ;
- Salubrité et sécurité publique.
La liste des SUP applicables est annexée au Plan Local d’Urbanisme et à la carte communale (L.126-1 du code de l’urbanisme – l’annexion des SUP aux cartes communales a été introduite par la loi ALUR du 24 mars 2014).
En savoir plus sur les Servitudes d’Utilité Publique : Servitudes d’Utilité Publique et leurs effets sur les autorisations de construire
Exemple du Plan de Prévention des Risques
Parmi l’ensemble des SUP, celles relatives aux Plans de Prévention des Risques sont les plus susceptibles de concerner les projets portés par des particuliers.
Les Plans de Prévention des Risques définissent de manière générale trois zones :
- Les zones constructibles : il s’agit des zones blanches ;
- Les zones constructibles sous conditions de prise en compte du risque : les zones bleues ;
- Les zones inconstructibles : les zones rouges.
Les dispositions des PPR sont opposables aux tiers. Ainsi, il appartient à l’autorité administrative de refuser un permis de construire dès lors que le terrain est compris dans une zone dans laquelle les constructions nouvelles sont interdites (QE n°11919, publié au JOAN le 12/05/2003).
Le cas échéant, le refus peut être motivé au moyen de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme.
Non-constructibilité du terrain en raison de son état d’enclave
Au sens du code civil, un terrain est enclavé lorsqu’il ne donne aucune issue vers la voie publique ou lorsque cette issue est insuffisante soit pour l’exploitation agricole, industrielle ou commerciale de sa propriété, soit pour la réalisation d’opération de construction ou de lotissement (article 682 du code civil).
Accès à la voie publique et Règlement National d’Urbanisme
L’article R.111-5 du code de l’urbanisme, applicable dans les communes qui ne sont pas dotées d’un document d’urbanisme (comme un Plan Local d’Urbanisme), dispose que :
Le projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l’utilisation des engins de lutte contre l’incendie.
Il peut également être refusé [...] si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu […] de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l’intensité du trafic.
Accès à la voie publique et règlement du Plan Local d’Urbanisme
Le Plan Local d’Urbanisme peut apporter des dispositions spéciales relatives à l’accès au terrain vers et depuis la voie publique.
Ces dispositions poursuivent globalement les mêmes objectifs que ceux dégagés par l’article R.111-5 du code de l’urbanisme.
Par exemple, le règlement de la zone UA du Plan Local d’Urbanisme de la ville de Beauvais indique :
Pour être constructible, un terrain doit comporter un accès à une voie publique ou privée, soit directement, soit par l’intermédiaire d’un passage aménagé sur fonds voisins ou éventuellement obtenu par l’application de l’article 682 du Code Civil relatif aux terrains enclavés.
Servitude de passage
Une demande d’autorisation de construire peut faire l’objet d’un refus dès lors que le terrain est enclavé :
- Soit en application des dispositions du Plan Local d’Urbanisme relatives à l’accès au terrain,
- Soit en application des articles R.111-5 et R.111-6 du code de l’urbanisme lorsque le terrain est compris dans une commune dotée d’une carte communale ou à défaut de carte communale et de document d’urbanisme.
Un permis de construire peut être accordé à la condition que le pétitionnaire justifie de l’établissement d’une servitude de passage (par accord amiable ou à la suite d’une décision de justice) et que le passage soit lui-même suffisant (Conseil d’Etat du 23 juin 1982, 28987, publié au recueil Lebon).
Dispense de formalités et terrain inconstructible
Le code de l’urbanisme énumère les constructions nouvelles susceptibles d’être dispensées de formalités compte tenu de leur faible importance.
De façon (très) générale, les constructions nouvelles peuvent être dispensées de formalités dès lors que :
- La construction s’effectue en dehors d’un « secteur protégé », comme un secteur sauvegardé
- ET que l’emprise au sol ainsi que la surface de plancher n’excèdent pas 5 m² ;
- ET que la hauteur au-dessus du sol n’excède pas 12 m.
Les piscines édifiées en dehors d’un secteur protégé et dont la superficie du bassin est en dessous de 10 m² sont également dispensées de formalités. Il en est de même pour les terrasses et dalles de plain-pied.
Les articles L.421-6 et L.421-8 du code de l’urbanisme disposent que les constructions nouvelles ne nécessitant aucune formalité doivent être conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols (à l’exception des constructions temporaires).
En conséquence, une construction nouvelle ne peut pas être admise, même si elle est dispensée de formalités, dès lors qu’elle est édifiée sur un terrain interdisant sa construction compte tenu de son usage.
Le Conseil d’État estime a ce sujet que (Conseil d’État, 26/11/2010, 320871) :
[...]Le règlement du plan d’occupation des sols est opposable à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux ;
[…] pour contester la légalité de l’arrêté interruptif de travaux, M. A soutient que la construction projetée, compte tenu de sa faible dimension […], ne requiert […] aucune […] autorisation de construire,
[…]cette circonstance est sans incidence sur l’opposabilité des dispositions figurant dans le règlement du plan d’occupation des sols de la commune ;
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que M. A n’exerce aucune activité agricole et que le projet en cause est sans lien avec une activité de cette nature [...] et n’entre dans aucune des catégories de constructions admises […] que, par suite, la construction litigieuse méconnaît ces dispositions […]
La violation d’une disposition d’urbanisme justifie l’établissement d’un arrêté interruptif de travaux et constitue une infraction pénale sanctionnée par le juge judiciaire, aboutissant à une régularisation de la construction litigieuse (sa démolition totale en secteur inconstructible) ainsi qu’à une amende.
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